Η δανειακή σύμβαση Ελλάδας-κρατών Ευρωζώνης υπό το πρίσμα των θεσμών και του δικαίου της ΕΕ – Μέρος ΙΙΙ
Του Νότη Μαριά*
Μέρος Δεύτερο: Περιεχόμενο της δανειακής σύμβασης υπό το πρίσμα του δικαίου της ΕΕ
1. Η ρήτρα σκοπού της δανειακής σύμβασης.
Σύμφωνα με τη σχετική ρήτρα σκοπού που περιλαμβάνεται στο προοίμιο της ΣΔΔ το οποίο αποτελεί αναπόσπαστο μέρος αυτής η «παρεχόμενη προς την Ελλάδα στήριξη συναρτάται με τη συμμόρφωση της Ελλάδας σε μέτρα που συνάδουν τόσο με τις σχετικές αποφάσεις του Συμβουλίου δυνάμει των άρθρων 126 (9) και 136 της Συνθήκης της Λειτουργίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ), όσο και με τα μέτρα που προβλέπονται από το Μνημόνιο Συνεννόησης».
Μάλιστα, σύμφωνα με το Μνημόνιο η άντληση χρηματοδότησης από τα διμερή δάνεια και το ΔΝΤ θα γίνεται σε αναλογία 8 προς 3 για κάθε έμβασμα που μετράται με τη συναλλαγματική ισοτιμία του προγράμματος. Επιπλέον, οι τριμηνιαίες εκταμιεύσεις της δανειακής χρηματοδότησης από τα κράτη της Ευρωζώνης θα βασίζονται σε τριμηνιαίους απολογισμούς από τους οποίους θα προκύπτει η συμμόρφωση της Ελλάδας με τις προϋποθέσεις χρηματοδότησης που έχουν τεθεί από τους δανειστές μέλη της Ευρωζώνης. Κι αυτό θα γίνεται καθ’ όλη την τριετή διάρκεια της συμφωνίας. Ο δανειολήπτης υποχρεούται να χρησιμοποιεί όλα τα ποσά που δανείζεται σύμφωνα με τη ΣΔΔ, τηρώντας τις υποχρεώσεις του που απορρέουν από το Μνημόνιο Συνεννόησης.
Περαιτέρω, η διαθεσιμότητα του πρώτου δανείου εξαρτήθηκε από την υπογραφή του Μνημονίου και την έναρξη της ΣΔΔ. Στη συνέχεια η διαθεσιμότητα των υπολοίπων δανείων που έπονται του πρώτου δανείου εξαρτάται από τη θετική απόφαση των κρατών μελών της Ευρωζώνης, μετά από διαβούλευση με την ΕΚΤ, με βάση τα πορίσματα της επαλήθευσης της Επιτροπής ότι η εφαρμογή της οικονομικής πολιτικής του δανειολήπτη συμφωνεί με το πρόγραμμα προσαρμογής και τους άλλους όρους που προβλέπονται στην απόφαση του Ecofin και του Μνημονίου.
Ταυτόχρονα οι δανειστές μπορούν με γραπτή ειδοποίηση προς τον δανειολήπτη να ακυρώσουν τη ΣΔΔ και να απαιτήσουν το ανεξόφλητο κεφάλαιο των δανείων ως άμεσα απαιτητό και πληρωτέο, μαζί με τους δεδουλευμένους τόκους, σε περίπτωση που ο δανειολήπτης αθετήσει τους όρους του Μνημονίου.
2.Το μη σύννομο της Απόφασης 2010/320/ΕΕ του Συμβουλίου.
Όπως προαναφέραμε βασική προϋπόθεση για την εκταμίευση των δανείων αποτελεί η συμμόρφωση της Ελλάδας, μεταξύ άλλων, με τα μέτρα που καθορίζονται με απόφαση του Συμβουλίου δυνάμει των άρθρων 126(9) και 136 ΣΛΕΕ και αφορούν στο συντονισμό και την επιτήρηση της δημοσιονομικής πειθαρχίας της Ελλάδας και στον καθορισμό κατευθυντήριων γραμμών της οικονομικής πολιτικής για τη χώρα μας.
Το Συμβούλιο στις 8 Ιουνίου 2010 εξέδωσε δυνάμει των άρθρων 126 § 9 και 136 ΣΛΕΕ την Απόφαση του 2010/320/ΕΕ79, με την οποία ειδοποιήθηκε η Ελλάδα να λάβει μέτρα μείωσης του ελλείμματος που κρίνονται αναγκαία για την αντιμετώπιση του υπερβολικού ελλείμματος.
Στην εν λόγω απόφαση επί της ουσίας ενσωματώνεται το περιεχόμενο του Μνημονίου Συνεννόησης, το οποίο καθορίζει αναλυτικά τα μέτρα εισοδηματικής, φορολογικής, κοινωνικής πολιτικής και πολιτικής για το ασφαλιστικό που πρέπει να λάβει η Ελλάδα για να επιτύχει μείωση του ελλείμματος. Ειδικότερα το άρθρο 1 της εν λόγω Απόφασης του Συμβουλίου καθορίζει σε τρεις παραγράφους:
α) το χρόνο τερματισμού του υπερβολικού ελλείμματος που προσδιορίζεται το 2014,
β) την πορεία προσαρμογής της Ελλάδας για τη διόρθωση του ελλείμματος μέχρι το 2014 καθορίζοντας αφενός μεν αριθμητικούς στόχους για το έλλειμμα της γενικής κυβέρνησης και αφ΄ ετέρου σχετικούς ποσοτικούς στόχους για το έλλειμμα της γενικής κυβέρνησης σε σχέση με το ΑΕΠ και
γ) την πορεία προσαρμογής για τον δείκτη του χρέους προς το ΑΕΠ, προσδιορίζοντας ταυτόχρονα και σε απόλυτους αριθμούς την μέγιστη ετήσια μεταβολή του ενοποιημένου ακαθάριστου χρέους της γενικής κυβέρνησης.
Στο άρθρο 2 της εν λόγω Απόφασης καθορίζονται αναλυτικά οι νόμοι που όφειλε να θεσπίσει το ελληνικό κοινοβούλιο και το γενικό περιεχόμενο τους.Ειδικότερα το άρθρο 2 § 1 της εν λόγω Απόφασης μεταξύ άλλων επιβάλλει:
α) τη μείωση των δώρων Πάσχα, Χριστουγέννων και των επιδομάτων αδείας που καταβάλλονται στους δημοσίους υπαλλήλους και στους συνταξιούχους του δημοσίου με στόχο την εξοικονόμηση 1500 και 1900 εκατ. ευρώ αντίστοιχα για ένα πλήρες έτος,
β) την κατάργηση του επιδόματος αλληλεγγύης,
γ) τη μείωση των υψηλότερων συντάξεων,
δ) την έκδοση νόμου για την ίδρυση επιχειρήσεων κλπ.
Επίσης επιβάλλει τη μεταρρύθμιση του συνταξιοδοτικού συστήματος της χώρας καθορίζοντας μάλιστα και τα αντίστοιχα όρια ηλικίας συνταξιοδότησης (!!!), ρυθμίζει το γενικό περίγραμμα του φορολογικού συστήματος και των αυξήσεων στους έμμεσους και άμεσους φόρους, επιτάσσει τη μεταρρύθμιση της νομοθεσίας για τις αποδοχές στο δημόσιο τομέα, καθορίζει τη θέσπιση μέτρων για τη μεταρρύθμιση του συστήματος διαπραγμάτευσης των μισθών στον ιδιωτικό τομέα, επιβάλλει τη θέσπιση νομοθεσίας για τους κατώτατους μισθούς κάτω από τον κατώτατο μισθό (subminima) κ.λπ.
Η υιοθέτηση από το Συμβούλιο των ως άνω ρυθμίσεων του άρθρου 2 της Απόφασης 2010/320/ΕΕ αντίκειται στην αρχή της δοτής αρμοδιότητας, όπως αυτή καθορίζεται στα άρθρα 4 § 1 και 5 της ΣΕΕ σε συνδυασμό με τα άρθρα 2-6 της ΣΛΕΕ, αφού η άσκηση της εισοδηματικής, κοινωνικής, φορολογικής πολιτικής αλλά και της πολιτικής για το ασφαλιστικό (στις οποίες αναφέρεται κυρίως το Μνημόνιο) ανήκει στην αποκλειστική αρμοδιότητα των κρατών μελών της ΕΕ.
Ειδικότερα μετά την υιοθέτηση της Συνθήκης της Λισσαβόνας που τέθηκε σε ισχύ από 1.12.2009, η αρχή της δοτής αρμοδιότητας αποτελεί καθοριστικό στοιχείο για την προστασία των δικαιωμάτων των κρατών μελών. Στο πλαίσιο αυτό το άρθρο 5 ΣΕΕ, καθορίζει ότι η οριοθέτηση των αρμοδιοτήτων της Ένωσης διέπεται από την αρχή της δοτής αρμοδιότητας. Σύμφωνα με την αρχή της δοτής αρμοδιότητας, η Ένωση ενεργεί μόνον εντός των ορίων των αρμοδιοτήτων που της απονέμουν τα κράτη μέλη με τις Συνθήκες, δηλαδή της ΣΕΕ και της ΣΛΕΕ για την επίτευξη των στόχων που οι Συνθήκες αυτές ορίζουν. Κάθε αρμοδιότητα η οποία δεν απονέμεται στην Ένωση με τις Συνθήκες ανήκει στα κράτη μέλη. Περαιτέρω η άσκηση των αρμοδιοτήτων της Ένωσης διέπεται από τις αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας. Σύμφωνα με τα άρθρα 2-6 ΣΛΕΕ οι αρμοδιότητες της Ένωσης αποκρυσταλλώνονται σε:
1) Αποκλειστικές.
2) Συντρέχουσες.
3) Υποστηρικτικές, συντονιστικές και συμπληρωματικές.
Αυτή είναι μια ιδιαίτερα σημαντική εξέλιξη δεδομένου ότι η αρχή της επικουρικότητας σε ενωσιακό επίπεδο συνιστά ρήτρα καθορισμού ενάσκησης των μη αποκλειστικών αρμοδιοτήτων της Ένωσης.
Έτσι ένα σημαντικό πρόβλημα που αντιμετώπιζε η θεωρία σε σχέση με τον ακριβή προσδιορισμό του πεδίου εφαρμογής των αποκλειστικών και των συντρεχουσών αρμοδιοτήτων λύθηκε, αφού πλέον η Ένωση διαθέτει εξαντλητικό κατάλογο αποκλειστικών, συντρεχουσών και υποστηρικτικών αρμοδιοτήτων. Σε ορισμένους τομείς που καθορίζονται στο άρθρο 6 ΣΛΕΕ και υπό τους όρους που προβλέπουν οι Συνθήκες, η Ένωση έχει αρμοδιότητα να αναλαμβάνει δράσεις για την υποστήριξη, τον συντονισμό ή τη συμπλήρωση της δράσης των κρατών μελών χωρίς ωστόσο να αντικαθιστά την αρμοδιότητά τους στον εν λόγω τομέα.
Σύμφωνα με την § 1 του άρθρου 2 ΣΛΕΕ όταν οι Συνθήκες απονέμουν στην Ένωση αποκλειστική αρμοδιότητα σε συγκεκριμένο τομέα, μόνο η Ένωση δύναται να νομοθετεί και να εκδίδει νομικά δεσμευτικές πράξεις, ενώ τα κράτη μέλη έχουν την εν λόγω δυνατότητα μόνο εάν εξουσιοδοτούνται προς τούτο από την Ένωση ή μόνο για να εφαρμόσουν τις πράξεις της Ένωσης. Η Ένωση έχει αποκλειστική αρμοδιότητα στους παρακάτω πέντε τομείς:
α) τελωνειακή ένωση,
β) θέσπιση των κανόνων ανταγωνισμού που είναι αναγκαίοι για τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς,
γ) νομισματική πολιτική για τα κράτη μέλη με νόμισμα το ευρώ, όπως αυτή καθορίζεται στα άρθρα 127-133 ΣΛΕΕ.
δ) διατήρηση των βιολογικών πόρων της θάλασσας στο πλαίσιο της κοινής αλιευτικής πολιτικής,
ε) κοινή εμπορική πολιτική.
Όταν όμως οι Συνθήκες απονέμουν στην Ένωση συντρέχουσα αρμοδιότητα με τα κράτη μέλη σε συγκεκριμένο τομέα, η Ένωση και τα κράτη μέλη δύνανται να νομοθετούν και να εκδίδουν νομικά δεσμευτικές πράξεις στον τομέα αυτό.
Στο πλαίσιο αυτό τα κράτη μέλη ασκούν τις αρμοδιότητές τους κατά το μέτρο που η Ένωση δεν έχει ασκήσει τη δική της. Τα κράτη μέλη ασκούν εκ νέου τις αρμοδιότητές τους κατά το μέτρο που η Ένωση αποφάσισε να παύσει να ασκεί τη δική της. Η Ένωση έχει συντρέχουσα αρμοδιότητα με τα κράτη μέλη όταν οι Συνθήκες της απονέμουν αρμοδιότητα μη εμπίπτουσα στους τομείς των άρθρων 3 και 6 ΣΛΕΕ, δηλαδή στους παραπάνω τομείς της αποκλειστικής αρμοδιότητας της Ένωσης και στους τομείς που εμπίπτουν στις υποστηρικτικές, συμπληρωματικές ή συντονιστικές αρμοδιότητες της Ένωσης.
Οι συντρέχουσες αρμοδιότητες της Ένωσης και των κρατών μελών αφορούν τους εξής κύριους τομείς:
α) την εσωτερική αγορά,
β) την κοινωνική πολιτική, αλλά μόνο για τις πτυχές που καθορίζονται στη ΣΛΕΕ.
γ) την οικονομική, κοινωνική και εδαφική συνοχή,
δ) την γεωργία και την αλιεία, με την εξαίρεση της διατήρησης των βιολογικών πόρων της θάλασσας,
ε) το περιβάλλον,
στ) την προστασία των καταναλωτών,
ζ) τις μεταφορές,
η) τα διευρωπαϊκά δίκτυα,
θ) την ενέργεια,
ι) τον χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης,
ια) τις κοινές προκλήσεις για την ασφάλεια στον τομέα δράσης της δημόσιας υγείας, για τις πτυχές που καθορίζονται στην ΣΛΕΕ.
Η λήψη αποφάσεων από το Συμβούλιο δυνάμει των άρθρων 126 και 136 ΣΛΕΕ εμπίπτει στο κεφάλαιο της άσκησης οικονομικής πολιτικής και όχι της άσκησης νομισματικής πολιτικής.
Ταυτόχρονα η εισοδηματική πολιτική, η κοινωνική πολιτική, η φορολογική πολιτική και η πολιτική για το ασφαλιστικό σύμφωνα με την αρχή της δοτής αρμοδιότητας σε συνδυασμό και με τα άρθρα 2-6 της ΣΛΕΕ που καθορίζουν αναλυτικά τις αποκλειστικές, τις συντρέχουσες και τις υποστηρικτικές αρμοδιότητες ανήκουν στην αποκλειστική αρμοδιότητα των κρατών μελών. Επομένως το Συμβούλιο θεσπίζοντας αποφάσεις κατ’ άρθρα 126 § 9 και 136 ΣΛΕΕ απευθυνόμενες στην Ελλάδα, δεν μπορεί να θεσμοθετεί με λεπτομερή τρόπο την πολιτική που πρέπει να ακολουθηθεί από τη χώρα μας στους παραπάνω τομείς που ανήκουν στην αποκλειστική αρμοδιότητα της ως κράτος μέλος της ΕΕ.
Μπορεί να λαμβάνει αποφάσεις που καθορίζουν μόνο τους γενικούς μακροοικονομικούς στόχους που πρέπει να επιτευχθούν από τη χώρα μας εφόσον βρίσκεται υπό επιτήρηση. Επομένως η ως άνω υπ’ αριθ. 2010/320/ΕΕ Απόφαση του Συμβουλίου όπως και η υπ’ αριθ.2010/486/ΕΕ μεταγενέστερη σχετική Απόφαση του Συμβουλίου που τροποποίησε την ως άνω 2010/320/ΕΕ Απόφαση και στην ουσία ενσωμάτωσε το Νέο Μνημόνιο είναι άκυρη αφού εκδόθηκε καθ΄ υπέρβαση των εξουσιών που διαθέτει τοΣυμβούλιο δυνάμει της ΣΕΕ και της ΣΛΕΕ. Προς τούτο δικαιούται η Επιτροπή, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, κάθε κράτος μέλος της ΕΕ αλλά και όσα νομικά ή φυσικά πρόσωπα τα αφορά άμεσα και ατομικά να ζητήσουν αρμοδίως κατ’ άρθρο 263 ΣΛΕΕ τον έλεγχο της νομιμότητας των εν λόγω Αποφάσεων του Συμβουλίου και τη συνακόλουθη ακύρωσή τους.
3. Η νομική φύση του Μνημονίου Συνεννόησης.
Το Μνημόνιο Συνεννόησης υπογράφηκε στις 3 Μαΐου 2010 στις Βρυξέλλες και στην Αθήνα, σε τρία πρωτότυπα, στην αγγλική γλώσσα, αφενός από τον Όλι Ρεν εκ μέρους της Επιτροπής ενεργώντας για λογαριασμό των κρατών μελών της Ευρωζώνης και αφετέρου από τον Υπουργό Οικονομικών Γ. Παπακωνσταντίνου και τον Διοικητή της Τράπεζας της Ελλάδας για λογαριασμό της Ελληνικής Δημοκρατίας.
Το Μνημόνιο Συνεννόησης στην ουσία αποτελείται από τρία Μνημόνια:
1) Το Μνημόνιο Οικονομικής και Χρηματοπιστωτικής Πολιτικής.
2) Το Μνημόνιο Συνεννόησης στις Συγκεκριμένες Προϋποθέσεις Οικονομικής Πολιτικής.
3) Το Τεχνικό Μνημόνιο Συνεννόησης.
Ταυτόχρονα τα κείμενα αυτά των τριών Μνημονίων επισυνάφθηκαν και στη σχετική αίτηση που υπέβαλε η Ελλάδα στις 3 Μαΐου 2010 στο ΔΝΤ, για χορήγηση δανείου και από τον οργανισμό αυτόν. Επομένως το Μνημόνιο Συνεννόησης που υπογράφηκε μεταξύ Ελλάδας και Επιτροπής για λογαριασμό των κρατών μελών της Ευρωζώνης αποτελεί ομοίως, κατά τα άνω, μερικό διεθνές οικονομικό δίκαιο και δη διεθνή σύμβαση η οποία επιβάλλει συγκεκριμένες υποχρεώσεις και δικαιώματα στα συμβαλλόμενα μέρη.
Για το λόγο αυτό και καθό μέρος αφορά τη σχέση Ελλάδας-κρατών Ευρωζώνης ως δανειστών το Μνημόνιο Συνεννόησης κυρώθηκε με το ν.3845/2010, πλην όμως όχι με τον απαιτούμενο από το άρθρο 28 § 2 του Συντάγματος αριθμό βουλευτών, δηλαδή 180, αφού με το Μνημόνιο χορηγούνται στην Επιτροπή και στην ΕΚΤ τόσο αρμοδιότητες εποπτείας εφαρμογής της ελληνικής νομοθεσίας όσο και διάφορες άλλες αρμοδιότητες που ανήκουν στην εκτελεστική εξουσία.
Περαιτέρω ο ίδιος ο νομοθέτης χαρακτηρίζει τα Μνημόνια ως διεθνείς συμβάσεις με το ν. 3845/ 2010, και δη με την τέταρτη παράγραφο του άρθρου πρώτου με την οποία παρέχεται στον Υπουργό Οικονομικών η εξουσιοδότηση «να εκπροσωπεί το Ελληνικό Δημόσιο και να υπογράφει κάθε μνημόνιο συνεργασίας, συμφωνία ή σύμβαση δανεισμού … Τα μνημόνια, οι συμφωνίες και οι συμβάσεις εισάγονται στη Βουλή για κύρωση». Επομένως αν το Μνημόνιο δεν ήταν διεθνής σύμβαση για ποιο λόγο θα έπρεπε να κυρωθεί από την Ελληνική Βουλή;
Περαιτέρω η διεθνής συμβατική μορφή του Μνημονίου Συνεννόησης επιβεβαιώνεται και από τον Κανονισμό 407/2010 του Συμβουλίου με τον οποίο ιδρύθηκε κατά τα άνω ο Ευρωπαϊκός Μηχανισμός Χρηματοοικονομικής Σταθεροποίησης, που στην ουσία αποτυπώνει σε επίπεδο δικαίου της ΕΕ το θεσμικό κεκτημένο και την εμπειρία που αποκτήθηκε με βάση και τη δημιουργία του διακυβερνητικού Μηχανισμού Δημοσιονομικής Σταθερότητας. Έτσι στο άρθρο 3 § 5 καθορίζεται ότι «η Επιτροπή και το δικαιούχο κράτος μέλος συνάπτουν μνημόνιο συμφωνίας στο οποίο αναλύονται λεπτομερώς οι όροι της γενικής οικονομικής πολιτικής που έχουν τεθεί από το Συμβούλιο».
Η λύση της διεθνούς συμβατικής δέσμευσης δικαιούχου κράτους και Επιτροπής προκρίνεται γιατί το Συμβούλιο εν προκειμένω δεν δικαιούται αυτοτελώς, δυνάμει της ΣΕΕ και ΣΛΕΕ, να επιβάλει λεπτομερές πρόγραμμα οικονομικής πολιτικής. Απλά δικαιούται να καθορίζει τους όρους της γενικής οικονομικής πολιτικής. Αν τα πράγματα ήταν διαφορετικά τότε το Συμβούλιο θα αποφάσιζε δυνάμει των άρθρων 126 § 9 και 136 ΣΛΕΕ και το κράτος μέλος θα ήταν υποχρεωμένο να ακολουθήσει το εν λόγω λεπτομερές πρόγραμμα οικονομικής πολιτικής, χωρίς να απαιτείται η σύναψη Μνημονίου με την Επιτροπή.
ΠΗΓΗ: Πέμπτη, 19 Μαΐου 2011, http://seisaxthia.blogspot.com/2011/05/3.html
* Ο Νότης Μαριάς είναι Αναπληρωτής Καθηγητής στο τμήμα Οικονομικών Επιστημών στο Πανεπιστήμιο της Κρήτης, http://www.soc.uoc.gr/econ/Personnel/personnel_navigation.php?lang=ell&id=30
